Žhavý střet o zmrazená ruská aktiva

Delegáty nedávného setkání ministrů financí skupiny G20 v Brazílii hluboce znepokojila naléhavá otázka: Je možné zabavit nebo využít ruská aktiva zmrazená v rámci západních sankcí po invazi na Ukrajinu? Obzvláště to trápilo dva ministry – Mohammeda al-Džadána ze Saúdské Arábie a Sriho Mulyaniho Indrawatiho z Indonésie –, kteří vznášeli dotazy, jestli se tím země skupiny G7 zabývaly dostatečně seriózně a zda zvážily všechny důsledky tak drastického kroku.

Otázky směřované na jejich západní protějšky šly k jádru napjaté debaty, zda by měla být zmrazená aktiva ruské centrální banky v objemu stovek miliard eur „mobilizována“ na finanční pomoc Ukrajině, která již třetím rokem odolává ruské invazi. Zastánci této myšlenky v čele s USA tvrdí, že by to znamenalo finanční injekci ke zvratu války ve prospěch Kyjeva. Podle odpůrců zase hrozí, že takový krok vytvoří v mezinárodním právu nebezpečný precedent. Ten by mohl ohrozit nejen zájmy všech zemí, jež se ocitnou ve sporu se západními vládami, ale i samotný mezinárodní právní řád.

Vysoká hra o balík miliard

Kyjev prozatím spoléhá na balík vojenské pomoci ve výši 61 miliard dolarů (asi 1,5 bilionu korun), který 24. dubna po měsících politických dohadů schválil americký Senát. Americký prezident Joe Biden však naléhá na spojence, aby rovněž našli způsob, jak využít zmrazené ruské rezervy ve výši zhruba 260 miliard eur (což je kolosálních 6,4 bilionu korun), přičemž za klíčový okamžik pro jednání je považován blížící se červnový summit lídrů G7 v Itálii.

„Aktiva jsme společně imobilizovali, rádi bychom je společně také mobilizovali,“ říká Daleep Singh, náměstek amerického poradce pro národní bezpečnost a mezinárodní ekonomiku. Téma konfiskace však klub vyspělých ekonomik rozděluje. Výzvy ke konfiskaci podpořila Bidenova administrativa, ale Kanada a někteří členové britské vlády (zejména ministr zahraničí David Cameron), Japonsko, Francie, Německo, Itálie – a celá Evropská unie – projevují mnohem větší opatrnost, což v důsledku vede k patové situaci.

Mezi nejvýznamnější skeptiky patří centrální bankéři zemí G7, kteří si uvědomují stabilizační roli devizových rezerv. Christine Lagardeová, prezidentka Evropské centrální banky, varovala, že „přechod od zmrazení aktiv ke konfiskaci a k jejich likvidaci by mohl přinést riziko porušení mezinárodního řádu, který chceme chránit; a který chceme, aby Rusko respektovalo“. Italský ministr financí Giancarlo Giorgetti, letošní předseda skupiny G7, v únoru uvedl, že najít pro zabavení ruských státních aktiv nějaký právní základ by bylo „těžké a složité“. Jeho francouzský protějšek Bruno Le Maire mluvil ještě ostřeji a tvrdil, že právní základ jednoduše neexistuje.

Potenciálně nebezpečný precedent

Navíc panují obavy z precedentu, který by to vytvořilo. Indonésie, Saúdská Arábie a další země lobbují v hlavních městech EU, aby Unie tato aktiva nezabavovala. Podle různých oslovených úředníků se totiž obávají o budoucnost svých vlastních rezerv držených na Západě. „Mají velké obavy,“ říká jeden z evropských byrokratů, který anonymně dodává, že jejich hlavní starostí je závažná otázka, zda pak „budou i naše peníze v Evropské unii nadále v bezpečí“?

„Náš mezinárodní právní systém nemá policejní nástroje… Spočívá totiž na základním respektu k mezinárodnímu právu,“ říká profesorka Philippa Webbová z King’s College London, autorka studie Evropského parlamentu o legálnosti konfiskace ruských aktiv. „Riziko spočívá v tom, že pokud tyto zásady začneme sami ignorovat, mohou to proti nám stejně tak použít jiné státy a také hrozí, že vytvoříme precedent, který může mít nezamýšlené následky,“ doplňuje právnička.

Debata o tom, jak naložit s ruskými devizovými rezervami, zuří od chvíle, kdy spojenci Kyjeva učinili přelomový krok a po otevřené invazi na Ukrajinu v roce 2022 zmrazili stovky miliard (ruských) eur. Tento krok ukázal, jak daleko jsou stoupenci Kyjeva ochotni zajít, aby poškodili válkychtivou ruskou ekonomiku. Jeden z vysokých amerických představitelů dokonce slíbil, že rubl zažije volný pád. Od té doby však obrovský balík ruských aktiv leží ladem v západních finančních institucích, především v centrálním depozitáři cenných papírů Euroclear.

Podle ukrajinské vlády a prezidenta Volodymyra Zelenského je důvod pro zabavení aktiv, z nichž většina se nachází v EU, zřejmý a také dobře podložený mezinárodním právem. Kyjev sám již zkonfiskoval ruská státní aktiva v objemu přibližně 366 milionů eur (asi 9 miliard korun) patřících státní bance Sberbank a ruské státní rozvojové společnosti VEB.RF, přičemž jako právní argumenty předložil odvetná opatření a sebeobranu země. Zástupkyně vedoucího ukrajinské prezidentské kanceláře Iryna Mudra tvrdí, že konfiskace aktiv centrální banky nebude trestem pro Rusko, ale spíše snahou „obnovit právní normu“ tím, že bude Moskva nucena se zavázat k hrazení válečných reparací.

„Není to jen proto, že to tak chce Ukrajina, ale proto, že to umožňuje mezi­národní právo, které po státech požaduje, aby jednaly společně pro zastavení této agrese,“ říká Mudra.

„Výpalné“ na hraně práva

Ostatní vlády, včetně těch v rámci skupiny G7, se však obávají, že by mohly být obviněny z porušování mezinárodního práva – tedy přesně z toho, z čeho obviňují Rusko. „Z morálního a politického hlediska je to naprosto správné, ano, ale z právního hlediska nikoli,“ říká Armin Steinbach, profesor práva a ekonomie na pařížské obchodní škole HEC.

Rozhodnutí sáhnout na aktiva by znamenalo těžkou zkoušku právní zásady státní imunity, podle níž nemůže být žádná země žalována soudy jiné země, pakliže nesouhlasí s tím, že nad ní mají jurisdikci, říkají někteří akademici.

„Je to velmi stará a dobře zavedená zásada, která vychází z myšlenky, že všechny státy si jsou rovny,“ říká profesorka veřejného mezinárodního práva Webbová z King’s College. „Ani světové velmoci nesmějí soudit nějaký malý ostrov­ní stát,“ líčí.

Někteří evropští představitelé se rovněž obávají, že by tento krok rozpoutal lavinu reparačních nároků týkajících se desítky let starých rozepří, kupříkladu i sporů s Německem po obou světových válkách nebo nároků bývalých kolonií vůči někdejším imperiálním mocnostem. USA však tvrdí, že existuje právní základ pro přímou konfiskaci majetku jakožto zákonného odvetného opatření proti ruské agresivní válce. Snaží se přesvědčit ostatní, že země G7 jsou nezákonnou ruskou invazí „zvláště postiženy“, mimo jiné kvůli dopadu na jejich ekonomiky, a mohou proto jednat tak, aby Moskvu přiměly agresi ukončit. Balíček zahraniční pomoci schválený Kongresem dává Bidenově administrativě právo zabavit ruský majetek v USA a připravuje půdu pro jeho konfiskaci.

Evropané však poukazují, že pro Američany je snazší zaujmout tvrdý postoj, protože drží ruská státní aktiva v objemu pouhých pěti miliard dolarů (114 miliard korun). „Nejdou s kůží na trh,“ říká jeden z evropských diplomatů. Porušení mezinárodního práva může být za velmi omezených okolností ospravedlnitelné. Důležitou podmínkou však je, aby byla odvetná opatření dočasná a vratná. Konfiskace by tento požadavek nesplňovala, vysvětluje Webbová s tím, že aktiva centrálních bank „se tradičně těší velmi vysoké míře imunity“.

Poru­­še­ní by dle odpůrců mohlo vést k tomu, že libovolné státy budou zabavovat západní aktiva ve svých jurisdikcích, což by poškodilo postavení evropských finančních center a nastal by „divoký západ“, kde je dovoleno vše.

Čína jasně proti, EU přemýšlí

Čína se už dříve jasně postavila proti západním plánům uvalit na Moskvu „jednostranné sankce“ a nyní se obává, že mezinárodní finanční systém přijde o svoji důvěryhodnost v případě, že budou zmrazená aktiva mobilizována, říká Cchuej Chung-ťien, profesor Akademie regionální a globální správy na Pekingské univerzitě zahraničních studií a bývalý ředitel think-tanku spojeného s čínským ministerstvem zahraničí. Čína usiluje o „dedolarizaci“ a vybízí nejrůznější země k přechodu na jüan coby alternativu k americké měně; zatím však s omezeným úspěchem. „Možná to bude pro Čínu signál, aby se pokusila za svá aktiva v zahraničí poskytnout více záruk,“ míní Cchuej Chung-ťien a doplňuje: „Možná to také povzbudí diskusi v rámci Číny o internacionalizaci jüanu.“

Ačkoli Ukrajina nadále usiluje o plošné zabavení ruských aktiv, představitelé G7 neoficiálně tvrdí, že to již není na pořadu dne. Místo toho hledají alternativní cesty, jak ze zmrazených aktiv získat finanční prostředky. S nápadem, jak na to, přišla letos v únoru Belgie, která drží rezervy ruské centrální banky u Euroclear v objemu přibližně 190 miliard eur (4,7 bilionu korun). Navrhla použít je jako zástavu za dluh ve prospěch Ukrajiny. Skupina G7 by dle plánu zřídila účelovou společnost vydávající dluh jménem Ruska a zástava by byla použita až po vypršení splatnosti dluhu.

Belgický nápad se nejprve ujal – dokonce i americká ministryně financí Janet Yellenová jej označila za jednu z možností –, ale nakonec od něj bylo upuštěno. Odpovědnost za případné právní nároky by totiž padly na společnost Euroclear. A ta ostatně tvrdí, že tento plán přináší stejné problémy jako úplná konfiskace. Evropské země se kvůli možným odvetným opatřením chtějí vyhnout krokům, které by se byť jen zdánlivě dotkly samotných aktiv. Bílý dům proto prosazuje nový nápad, který, jak doufá, získá v červnu podporu vedoucích představitelů skupiny G7. Spočívá v uvolnění přibližně 50 mi­liard dolarů (1,1 bilionu korun) pro Ukrajinu prostřednictvím půjčky nebo dluhopisů zajištěných budoucími zisky ze zmrazených aktiv, vysvětluje náměstek Singh.

Využití zisků na obranu

Společnost Euroclear od začátku války dosáhla mimořádných zisků po zdanění ve výši více než pěti miliard eur (123,6 miliard korun), neboť reinvestuje zmrazené kuponové platby a hotovost ze splatných cenných papírů, jež nemohou být kvůli sankcím vyplaceny Rusku. EU má však s těmito penězi jiné plány. Podle návrhů, které mají být přijaty dle informací listu Financial Times v nadcházejících týdnech, bude většina současných a budoucích zisků z ruských aktiv v držení Euroclearu použita především na společný nákup zbraní pro Ukrajinu. Veškeré zisky vytvořené do poloviny února budou ponechány společnosti Euroclear jako rezerva na právní náklady a rizika.

„Můžeme přemýšlet o dalších krocích, ale prozatím se domníváme, že toto má právní oporu,“ řekl na konci dubna šéfdiplomat EU Josep Borrell, čímž zjevně odmítl návrhy USA. Politici, právní experti i společnost Euroclear se shodují, že využití mimořádných zisků, nikoli samotných aktiv, je právně nezávadné a představuje mnohem menší riziko nežli zabavení ruských rezerv.

Plán Evropské unie, k jehož provedení je potřeba souhlasu všech 27 členských států, by však podle odhadů vynesl pouze tři miliardy eur (poměrně skromných 74 miliard korun) ročně v závislosti na vývoji úrokových sazeb. Naopak plán Bílého domu umožňuje zisky vyplatit velmi rychle, přičemž cílem by bylo předat Ukrajině desítky miliard dolarů záhy poté, co bude případná dohoda schválena na nadcházejícím summitu lídrů G7. „Rozvíjíme variantu, která bude mít co největší dopad v co nejkratší době,“ říká Singh. „A je pro nás opravdu důležité, abychom udrželi solidaritu,“ dodává.

Evropa však vidí potíž v případě, kdyby válka v blízké budoucnosti skončila. Dluh navýšený na základě očekávání zisků za desítky let by musel být zajištěn státními zárukami nebo samotnými ruskými aktivy – což by mohlo být „komplikované a nákladné“, říká jeden z úředníků EU. „Pokud někdy dojde k mírovým jednáním a Ukrajina se jich rozhodne zúčastnit, může nastat situace, kdy bude Rusko požadovat svá zmrazená aktiva zpět a výměnou za to bude souhlasit s územními ústupky Ukrajině. To nelze udělat, pokud jste tato aktiva již zatížili,“ říká nejmenovaný německý činovník.

Eventuální dopady na euro

Představitelé eurozóny se rovněž velmi obávají kroků, jež by mohly negativně ovlivnit těžce vybojované pozice eura jako světové rezervní měny. Většina ruských rezerv je v držení unijních jurisdikcí, a tak se ECB i klíčové vlády obávají, že hlavní tíhu odlivu z devizových rezerv vyvolaného snahou o využití těchto aktiv by nesla společná měna.

Na paměti mají také bezpečnost evropských aktiv stále držených v Rusku. Moskva totiž slibuje, že pokud by G7 přistoupila ke konfiskaci ruských devizových rezerv, pochopitelně sáhne k odvetným opatřením vůči majetku západních veřejných i soukromých subjektů. „Máme jak zareagovat. Zmrazili jsme dostatečné objemy finančních aktiv a investic zahraničních investorů do našich cenných papírů, přičemž všechny tyto převody provádíme ve prospěch vlastníků našich cenných papírů,“ říká dosti srozumitelně ruský mi­nistr financí Anton Siluanov.

Podle evropských aparátů zůstalo v ruském Národním depozitáři vypořádání – tedy ruské obdobě Euroclearu – 33 miliard eur (816 miliard korun) patřících evropským investorům, jež tamní soudy pomalu zabavují. Zatímco mnoho západních společností z Ruska odešlo a často prodalo své podniky se ztrátou, některé z nich si tam ponechávají továrny, zásoby a další fyzická aktiva v hodnotě miliard eur. Kupříkladu podle výzkumu společnosti Steinbach, který vychází z údajů Kyjevské vysoké školy ekonomické, mají zahraniční společnosti v Rusku fyzická aktiva v hodnotě přibližně 285 miliard dolarů (6,5 bilionu korun).

Největší část, 105 miliard dolarů (tedy 2,4 bilionu korun), tvoří aktiva evropských společností – což je více než trojnásobek oproti aktivům amerických společností, které dosahují objemu „jen“ 36 miliard dolarů (821 miliard korun).

Pokud budou opatření G7 pečlivě navržena a v souladu s mezinárodním právem, pak Rusko zabavením veškerých západních aktiv poruší mezinárodní právo, tvrdí odborníci. Není však pravděpodobné, že by překročení této hranice mělo na jednání Moskvy nějak velký vliv. Rusko již západní podniky zabavuje a nedávno znárodnilo i tamní dceřiné společnosti německých a italských výrobců domácích spotřebičů BSH Hausgeräte a Ariston.

Patovou situaci v otázce zmrazených aktiv nakonec může prolomit naléhavost situace na Ukrajině. Podle evropských představitelů některé státy doufají, že nedávno schválený americký balíček pomoci zmírní nutnost sáhnout na ruská aktiva, neboť situace Kyjeva je finančně stabilnější.

Tuto myšlenku však odmítá Singh z Bílého domu, jenž varuje, že rozhodnutí přijatá G7 v krátkodobém horizontu „budou mít důsledky na celé generace“. Uznává, že mobilizace rezerv s sebou nese určitá nebezpečí. Alternativou je však „riziko, že Ukrajina nebude dostatečně financována a že jedno z nejhrubších porušení mezinárodního práva v (nedávné) historii zůstane nepotrestáno“.

Paola Tammaová, Laura Duboisová, Sam Fleming, FT