Zakázková (ne)soutěž

Byla to zvláštní situace. V roce 2012 se parlament usnesl, že veřejná zakázka s jednou nabídkou nebude přípustná. Argumentace byla jasná: když není v tendru více nabídek, nedochází vlastně k žádné soutěži, což se může odrazit i na cenách a nákladech státu, které jsou tak zbytečně vyšší, než by mohly být. Od roku 2014 však toto opatření zmizelo. Politici tehdy došli k jinému závěru, totiž že u některých opakovaných zakázek ve státní správě prostě nelze získat více než jednoho zájemce, a zakázku s jednou nabídkou vrátili do hry.

Mělo to i jinou logiku: nikdo v té době prokazatelně a jasně nedoložil, že více nabídek snižuje cenu, tedy že se skutečně ekonomicky a snad i morálně – pro tržní soutěžní princip vůbec – vyplácí zakázky s jednou nabídkou co nejvíce omezit. To už dnes neplatí.

Studie: Mizí ohromná částka

Český ekonom Vítězslav Titl, který momentálně působí v Nizozemsku, vydává v rámci think-tanku IDEA při ústavu CERGE-EI (společném pracovišti Akademie věd a Univerzity Karlovy) podrobnou studii, která se tomuto problému věnuje. V práci příznačně nazvané „Reforma veřejných zakázek s jedinou nabídkou: více konkurence, nižší cena“ na všech dostupných datech dokládá, že ceny se při jedné nabídce skutečně zvyšují. Analýza ukazuje, že zákaz zakázky s jednou nabídkou vedl k průměrnému snížení cen zakázek přibližně o šest procent.

Důvod byl jasný: zadavatelé ve veřejném sektoru od obcí po ministerstva začali v reakci na reformu poskytovat výrazně delší popisy veřejných zakázek a prodloužili lhůty, v nichž mohou firmy své nabídky podat. Logicky se tak zvýšila konkurence, která počítala s větším cenovým napětím, což nakonec snižovalo ceny. Zajímavé je, že k tomuto pohybu nedocházelo „u veřejných zakázek zadávaných firmám přispívajícím politickým stranám, firmám s osobními vazbami na politické strany a firmám s nejasnou vlastnickou strukturou“, tvrdí uvedená práce.

Mohla by to být maličkost, kdyby zakázky s jednou nabídkou nebyly tak časté. V Česku se ročně na veřejných zakázkách otočí 750 miliard korun, tedy celá sedmina HDP. S jednou nabídkou je to skoro čtvrtina všech zakázek (přesně 22,7 procenta), což je podle propočtu studie 3,22 procenta HDP, a jak sám autor píše, takový objem je tedy „vydáván a vynakládán bez soutěže“. Jde přibližně o 170 mi­liard korun.

Česko v tom není samo, podobná praxe funguje i v celé Evropské unii. Trh s veřejnými zakázkami dosáhl v EU v letech 2011 až 2020 v průměru 14 procent HDP. Podíl veřejných zakázek zadaných jediné nabídce ale raketově roste. Ještě v roce 2011 to bylo 23,5 procenta, deset let nato už 41,8 procenta. Byl to skok z 3,3 procenta evropského ekonomického výkonu na 5,9 procenta HDP v roce 2021.

Více nabídek, nižší cena

Na Titlův vědecký článek k tomuto tématu, z něhož nová práce vychází, reagovala například nová finská vláda, která by chtěla zakázky s jednou nabídkou (single-bidding) omezit, protože je přesvědčena, že bylo dostatečně doloženo, že se tím ušetří na veřejných výdajích. A co na to český kabinet? „Změny v oblasti zadávání veřejných zakázek s jednou nabídkou nechystáme. V situaci, kdy až 98,8 procenta nadlimitních veřejných zakázek získávají firmy dlouhodobě fungující na trhu veřejných zakázek, by to nebylo efektivní. Řešení je podle nás jinde – získávat na trh veřejných zakázek více nových dodavatelů. Problém soutěží s pouze jednou nabídkou má řadu dlouhodobých příčin, na které reaguje letos v únoru vládou schválená Strategie veřejných nákupů. Jedním z jejích hlavních cílů je právě odstranění bariér, kvůli kterým do soutěží nevstupuje více nových firem,“ napsal týdeníku Euro Petr Waleczko z kabinetu ministra pro místní rozvoj.

„Pokud si matně vzpomínám, tehdy se argumentovalo tím, že někde zkrátka více nabídek dostat nelze, ale tu studii neznám, a těžko tedy na ni mohu reagovat,“ říká stínový premiér za ANO Karel Havlíček. Podobně reagují i jiní poslanci. No comment.

Vítězslav Titl samozřejmě zmíněné argu­menty také zaznamenal, podle něj však právě povinnost více soutěžících nutí zadavatele k přesnější specifikaci, k lepšímu cílení na konkrétní specializované firmy a také k tomu, že soutěžící mají více času svůj případný vstup promyslet.

„Když jsem zjišťoval, jak to bylo před a po omezení jedné nabídky, objevil jsem řadu příkladů, které jasně dokládaly, že více nabídek přišlo a byly kvalitnější. Vznikla opravdová soutěž, což je samozřejmě nevýhodné pro firmy, jež tu zakázku jaksi automaticky získaly předtím,“ vysvětluje. „A to se samozřejmě firmám nelíbilo.“

Titl vidí za změnou zákona právě průmyslový lobbing. „Proti omezení zakázek s jednou nabídkou byli hlavně zástupci průmyslu. Nebylo to tak, že by to prosazovaly obce, které by si stěžovaly, že takové soutěže nemohou udělat. Stěžovaly si firmy, kterým to snižovalo ziskovost zakázek, když se musely cenově a technicky přizpůsobovat ostatním.“

Studie na konkrétních číslech dokládá, že v době, kdy se zakázky s jednou nabídkou nesměly v Česku organizovat (tedy od roku 2012 do 2014), opravdu rostl počet soutěžících a probíhala skutečná soutěž. Obce, ale i kraje a ministerstva musely přesněji vymezovat svou objednávku a také lépe vyhledávat a prověřovat případné zájemce.

„Opravdová soutěž byla nevýhodná pro firmy, protože pak měly nižší zisky, a proto to firmy motivovalo přesvědčit politiky, že toto pravidlo je špatné a omezující,“ popisuje tehdejší logiku vývoje ekonom Titl, který nicméně připouští, že v jistých specifických případech mohou existovat výjimky z pravidla. „Zakázky s více nabídkami by ale měly být nastaveny jako default, tedy základní pravidlo, až pak by se mělo jednat o výjimkách.“ Zkušenost totiž ukázala, že jakmile se zavede možnost zakázky s jednou nabídkou, prudce klesá počet nabídek a rostou ceny i na standardní zboží do kanceláří a podobně.

Prolomit (nesoutěžní) zeď

Problému si všimli i jinde. Evropský audi­torský dvůr to ve svém oficiálním stanovisku považuje za vážný problém celého trhu se zakázkami. „Nestudoval jsem podrobně, jak to funguje v cizině, ale když jsem byl teď v Německu, jeden kolega se tomu vůbec nedivil a říkal, že je v jednotlivých spolkových zemích a regio­nech Německa vlastně zvykem, že něco dělá jedna firma. A že to tak funguje padesát let, což samozřejmě neznamená, že je to dobře. Žádná soutěž tam nicméně není,“ popisuje své zkušenosti Titl. „Ona to ta jedna přihlášená firma nakonec udělá i dobře, takže vlastně panuje spokojenost. To však neznamená, že by to tak mělo fungovat dál a že by se to nemělo měnit,“ dodává.

Zejména v německy mluvících zemích jako Rakousko nebo Německo dlouhé roky fungovalo korporativistické politické rozdělení státu mezi dvě největší strany, které se pak dělily nejen o moc, ale i o zakázky pro své členy a blízké, nejvíce opět na regionální úrovni, kde se všichni navzájem znali a mohli se kontrolovat. V sousedním Bavorsku bylo často nemožné dostat veřejnou zakázku, aniž se někdo z vedení firmy politicky neangažoval v CSU, která byla dlouhá desetiletí hegemonem bavorské politiky. Titlova studie sice nejde do hloubky v cizině, ale na českém prostředí dokládá, že v takových případech často soutěž s více nabídkami nepomáhá, protože firma je politicky vybrána už předem.

Práce Vítězslava Titla, kterou CERGE-EI zveřejní tento týden, poměrně přesvědčivě zachycuje výhody soutěže ve veřejných zakázkách a její velké národohospodářské přínosy. V době, kdy se stát snaží ušetřit každý milion, natožpak miliardu, aby vyrovnal schodky státního rozpočtu, by se jistě vyplatilo zapracovat i v této oblasti. I kdyby měl být přínos úspor jen v nízkých procentech soutěžených částek, ušetřilo by to veřejným institucím jednotky, možná až desítky miliard.

Ale buďme ještě exaktnější. Jak píše v závěru nové analýzy Titl: „(…) Povinnost předložit minimálně dvě nabídky pro každou veřejnou zakázku vede k významným úsporám nákladů, a to i v případě standardizovaného zboží. Stejní dodavatelé dodávají stejný typ veřejných zakázek stejným zadavatelům za ceny nižší v průměru o šest procent odhadovaných nákladů. Celkové úspory vyvolané reformou se rovnají přibližně 1,3 procenta hodnoty trhu veřejných zakázek v České republice.“

Pro deset miliard korun upravit zákon o zadávání veřejných zakázek – to už se vyplatí, ne?