Právo už nikdy jednoduché nebude

► Umí stát v 21. století prostřednictvím práva dostatečně jasně a přesně sdělit občanovi: „Tohle jsou tvoje povinnosti?“

Neumí, ale to není novinka. Právo bylo v určité míře nejasné a nesrozumitelné vždy. Proto také od nepaměti máme soudce, kteří v mlze neurčitosti posoudí konkrétní případ a určí, co je v něm po právu. Logikou, citem, vůlí. Dnešek se od minulosti liší i v právu tím samým, čím třeba v technologiích, tedy komplexitou a složitostí a s tím spojenou obrovskou mírou specializace. Programátor se plus minus vyzná v ochraně osobních údajů a kyberbezpečnosti, zemědělec zase umí dotační pravidla a veterinární předpisy. Ale všichni všechno neznají, a ani nemohou. Pravidlo, že neznalost zákona neomlouvá, proto musí mít v dnešní míře komplexity své meze. A je vhodné, aby se stát staral o jakousi informační nadstavbu nad právem – aby vytvořil systém, který adresátovi práva v jeho specifické situaci nabídne informaci o tom, jaké má povinnosti. Jen tak zůstane právo legitimní a lidské.

► Česká legislativa je často kritizována za nepřehlednost a složitost. Je to podle vás skutečně systémový problém, nebo jen pocit podnikatelů?

Nepřehledné a složité je kdeco, od rozvodů elektřiny přes trh s nemovitostmi až po síť pražských ulic. To je normální a je to daň za komplexitu a rozsah. Právo už nikdy jednoduché nebude, smiřme se s tím. V systému, kde právo vzniká na evropské a 27 národních úrovních a podílí se na tom nejen formální zákonodárce, ale i mezinárodní a národní soudy tvořící precedenční judikaturu, to jinak být nemůže. A třeba v USA je to úplně stejné. České právo je slušný evropský standard. Takže lidé a podnikatelé mohou mít úzkost z nepřehlednosti a složitosti, ale musí se s ní naučit žít. Je to cena za komfort v podobě složité a vysoce rozvinuté a specializované společnosti, v níž žijeme.

► Vidíte ve své soudní praxi důsledky toho, že adresáti práva vlastně nevědí, jaké mají povinnosti?

Méně, než by leckdo čekal. To, že na určité činnosti je třeba povolení nebo že je lze dělat jen za splnění určitých podmínek, lidé zjistí většinou vcelku brzy – u správního orgánu, který to po nich vyžaduje. Ale někdy je opravdu nejasný rozsah těch podmínek či výklad toho, co vše musí podnikatel nebo třeba stavebník splnit. Převážně však řešíme spory, v nichž je obecně vcelku jasné, co bylo třeba splnit, ale není shoda, zda to v tom konkrétním případě splněno bylo, nebo ne.

► Mělo by se podle vás právo dnes vnímat jen jako text, nebo i jako strukturovaná data?

Když vám napíše jazykový model umělé inteligence odpověď na váš dotaz, je to text, nebo data? Řekl bych, že platí obojí – jde o informaci zakódovanou do přirozeného jazyka. Právo funguje stejně, jen informace v něm obsažené jsou převážně normativní (říká vám, co smíte a co ne) a jen v menší míře faktografické. Text zákona či rozsudku asi umíme „přeložit“ do nějakého formálního zápisu, z něhož by plynulo, jaké povinnosti ten text obsahuje a za jakých podmínek jsou ukládány. A dovedu si představit, že takový formální zápis umožní vytvářet digitální „katalogy“ povinností pro jednotlivé adresáty práva či jejich skupiny. Ale pozor! Kdokoli to začne takto dělat, stává se interpretem, tedy vykladačem práva.

► Dá se tedy právní norma „rozebrat“ na jednotlivé povinnosti, aniž by se ztratila její komplexita?

Myslím, že s nějakou mírou chybovosti ano. Vytvářel byste tím informační nadstavbu nad právem, o které jsem už mluvil. Ta nadstavba by pro konkrétního adresáta byla jakousi orientační tabulí – stojím zde a musím jít tam, pak tam a nakonec tam. Bylo by to asi užitečné, samozřejmě za podmínky, že by míra chybovosti takové orientační tabule byla únosná.

► Hospodářská komora navrhuje zavedení takzvaných tabulek povinností – tedy přehledů, které by u každého zákona jasně definovaly: kdo má co přesně dělat, v jaké lhůtě a vůči komu. Dává vám tento koncept smysl z hlediska justice?

Soud jistě nemůže být vázán takovou tabulkou jako závazným výkladem příslušného zákona. Právě kvůli její možné chybovosti: ta tabulka je interpretací textu zákona. Nicméně pro soud by měla zásadní význam. Dávala by totiž jednotlivci silný argument, že pokud jednal „podle tabulky“, jednal v dobré víře a s patřičnou mírou obezřetnosti. A že tedy nemůže být potrestán za nesplnění povinnosti, jež v tabulce není, ač třeba interpretací samotného textu zákona z něj plyne. Stát by tabulkou poskytl sám sobě závazný výklad zákona, od něhož by se zásadně nemohl v neprospěch jednotlivce odchýlit. V právu už podobné instituty máme v podobě závazných posouzení například v daních – pokud správní orgán závazně posoudí nějakou daňovou situaci, nemůže se už zásadně od svého závěru odchýlit v neprospěch jednotlivce. Dává tím jednotlivci do budoucna právní jistotu.

► Je podle vás reálně možné takto „rozparcelovat“ právní úpravu?

V principu si to dovedu představit, ale bude to narážet na složitost právního řádu, z níž plyne nebezpečí chybovosti – v podstatě by ta tabulka vždy musela říct, na koho všeho se povinnost vztahuje – a už třeba to nebývá vůbec jednoduché určit – a dát výčet podmínek jejího uplatnění, což znamená zejména na nic nezapomenout. Ta tabulka bude muset zohlednit nejen zákon, jehož by byla součástí, ale i jakákoli jiná pravidla chování, která s tím zákonem nějak souvisejí, ať již jsou obsažena v jiných zákonech, v unijních formálních předpisech, v mezinárodních smlouvách a samozřejmě v judikatuře, která z toho všeho vychází. Je to prostě interpretace práva se všemi jejími úskalími.

► Kde by mohly být limity – například u obecně formulovaných norem?

Takzvané neurčité právní pojmy, tedy pojmy s neostrými hranicemi, které se interpretací dají rozšiřovat či zužovat, jsou prvním limitem. Druhým limitem je správní uvážení – tabulka by mohla v případě správního uvážení pouze říct, jaké vstupní podmínky pro jeho uplatnění musí být splněny, ale nemůže už říct, jak konkrétně správní orgán prostor pro správní uvážení využije – protože podstatou uvážení je právě to, že až konkrétní případ a jeho nejrůznější okolnosti, předem právem nespecifikované, rozhodnou o výsledku posouzení. A znova připomínám, že interpretace žádného zákona se neomezuje na zákon samotný – každý jednotlivý právní předpis je součástí jakéhosi provázaného ekosystému dalších pramenů práva, které se navzájem obsahově ovlivňují. To se musí při vytváření tabulky povinností vždy vzít v úvahu.

► Mohlo by to podle vás snížit počet sporů, nebo by to naopak otevřelo nové interpretační otázky?

Určitě by to pomohlo tím, že riziko nejednoznačnosti a neurčitosti zákonných úprav by na sebe vzal stát. Jinak řečeno, co ze zákonných povinností by nebylo v tabulce, jednotlivce by zásadně nezavazovalo. Samozřejmě může vzniknout otázka interpretace obsahu samotné tabulky povinností – ona po obsahové stránce zas není nic jiného než normativní text. Takže ano, část prostoru pro spory by se tím asi zmenšila. Ale na nulu by to nekleslo. Co by vyžadovalo hlubší úvahy, jsou právě otázky dobré víry a přiměřené obezřetnosti v hraničních situacích – co dělat, pokud určitá povinnost sice v tabulce není obsažena, třeba protože na ni prostě zapomněli, ale z textu zákona je jasně patrná a je dokonce hlavním smyslem té zákonné úpravy? Má i v takovém případě nést regulatorní riziko stát, anebo máme výjimečně říci, že tu povinnost měl jednotlivec rozpoznat a dodržet, i když v tabulce nebyla?

► Pomohlo by to podle vás soudům při rozhodování, nebo by to hrálo spíš roli na straně těch, kteří mají povinnosti plnit?

V první řadě by se kvůli tabulce povinností část kauz k soudům vůbec nedostala, protože v případě rozporu mezi tabulkou povinností a textem zákona by prostě platila tabulka, takže rozumný správní orgán by ani nezkusil postihovat porušení povinnosti neplynoucí z tabulky. V tomto by to jednotlivcům podléhajícím regulacím přineslo více právní jistoty. Ale nemyslím si, že počet žalob u soudů by to dramaticky snížilo. Pořád by byly spory o to, zda byla povinnost porušena v konkrétním případě, a určitě by se vedly i disputace o přiměřenosti sankcí či třeba o prekluzi práva státu porušení postihnout. Ani spory o interpretaci samotného obsahu povinností by nevymizely. Ale asi by jejich část ubyla.

► Setkáváte se s případy, kde by jasné vymezení povinností předešlo sporu?

To jsou vcelku časté případy, ale ty asi katalog povinností neodstraní. Pokud je povinnost definována již zmíněným neurčitým právním pojmem, třeba když spočívá v porušení povinnosti obezřetnosti, jádrem sporu bývá výklad hranic tohoto pojmu. A to nejspíš tabulka neodstraní, neboť hranice neurčitého právního pojmu obvykle narýsuje až správní praxe, tedy řešení konkrétních skutkových příběhů, na nichž se jednotlivé části hranic daného pojmu precedenčně vymezí.

► Mohly by se takové strukturované výstupy stát součástí důkazního rámce u soudu?

To by se určitě staly, přinejmenším ve sporech o to, zda určitá povinnost byla v tabulce zachycena, anebo ne. A jak už jsem řekl, pokud by bylo jasné, že nebyla, rozumný správní orgán by ji v takovém případě ani nevymáhal, takže jednotlivec by u správního soudu neměl ani proti čemu žalovat.

► Dokážete si představit, že by podnikatelé dostávali automaticky upozornění na své povinnosti na základě dat ze zákonů?

To si dokážu představit velmi dobře, ale zas by to mělo své limity. Dejme tomu, že bychom opravdu dokázali do tabulek povinností zachytit dobře to, kdo, co, dokdy a vůči komu je povinen splnit. Pokud známe všechny ty, kteří spadají do kategorie „kdo“, není složité jim poslat na e-mail či do datové schránky upozornění, co, dokdy a vůči komu musí splnit. Přinejmenším v obecné rovině mohou takové avízo dostat. Máte-li nějaký relativně jednoznačný seznam oněch „kdo“, je to jednoduché. Třeba u advokátů, soudních exekutorů či notářů jejich okruh umíme určit hodně přesně, protože příslušné profesní komory vedou jejich průběžně aktualizované seznamy. Podobně umíme, byť asi méně přesně, určit okruh držitelů živnostenských oprávnění, samostatně hospodařících zemědělců atd. Provozovatelům aut můžeme posílat automaticky třeba upozornění, že jim bude končit platnost technické kontroly, pokud katalog povinností propojíme s registrem vozidel a údaj o technické kontrole v něm máme zanesen. Ale pak tu máme povinnosti vztahující se na určité věcně definované situace, třeba povinnosti majitelů domů mít pravidelné požární revize. Zde okruh těch, kterým se má poslat upozornění, už v podstatě nejsme schopni určit, a už vůbec nevíme nic o tom, jaké konkrétní povinnosti v oblasti protipožární ochrany mají. A těchto věcně definovaných situací, které nemáme nikde evidovány, takže neumíme jednoduše někam poslat upozornění, je v běžném životě hodně. A právě to je jen obtížně odstranitelný limit takovéhoto upozorňovacího mechanismu.