Jak uzdravit veřejné finance

Strukturální deficit Česka, tedy deficit veřejných rozpočtů očištěný o vliv hospodářského cyklu, který představuje odhad toho vládou chtěného a zamýšleného, je natolik velký, že si o něm povídají i ti, kdo příliš nechápou jeho význam. To je rozporuplná zpráva. Na jedné straně je dobře, že se lidé zajímají o kondici veřejných financí v zemi, kde žijí, na straně druhé tento zájem rozdmýchává tlaky politických subjektů, velkých i malých, seriózních i směšných, které se snaží na strukturálním deficitu zvýšit svou popularitu. Bez ohledu na tyto šarvátky však bude potřeba s veřejnými financemi něco udělat. A to rychle.

Není výmluvou, ale objektivním faktem, že vláda Petra Fialy pro konsolidaci veřejných financí nemohla dostat horší podmínky: doznívající koronavirová pandemie, ekonomická nejistota, chmurná očekávání domácností a rostoucí požadavky na veřejné výdaje, čemuž nahrávalo i povolební společenské napětí. Pak přišel útok Ruska na Ukrajinu, energetická krize, inflační šok, do toho české předsednictví v Radě Evropské unie, tudíž částečný odklon pozornosti od tuzemské politiky. Navíc při něm nastal souběh s prezidentskou kampaní. V té bylo nastoleno téma „referendum o vládě“, když ji ostřelovali téměř všichni kandidáti.

Na to se však náraz do zdi jménem dluhová brzda neptá. Ani na přirozené bariéry, které bude muset vláda při formování konsolidační strategie překonat a jež jsou čtyři.

Tou první je, jak říká předseda Národ­ní rozpočtové rady Mojmír Hampl, že ve společnosti bez reforem se kumulují rizika. Lidé je nemají rádi, proto existují pojišťovny, ale proti systémovým rizikům, která jsou součástí veřejné volby, se průměrný volič za své peníze pojišťovat nechce. Pokud si s rozhodováním neví rady, protože se ve společnosti kumulují nejistoty, o to víc očekává řešení od státu. Toho využívají fiskálně nezodpovědní populisté: Proč to lidem neslíbit, když jsou volby za rohem? Odstranit ze společnosti nejistotu a rizika je první podmínkou úspěšné konsolidace.

Druhou bariérou je alternativa k efektu „ne na mém dvorku“, dle nějž lidé podporují investice do infrastruktury, ale jsou ochotní demonstrovat nebo stávkovat, pokud se má stavba dotknout jejich pohodlí, například dálnice nedaleko bydliště. V oblasti veřejných financí lze pozorovat efekt „ne v mojí peněžence“. I lidé, kteří si uvědomují neutěšený stav veřejných financí, požadují, aby se změny nedotkly jejich osobního rozpočtu (dělejte to, ale ne v mojí peněžence). To, že konsolidace bolí, je nutné pořád opakovat.

Třetí bariéru nejlépe popsala výroční zpráva Nejvyššího kontrolního úřadu, respektive jeho prezident Miroslav Kala: česká ekonomika plíživě přešla z tržní do dotační ekonomiky. Chování příliš velké části domácností, firem, ale i obcí určují dotace – čekání na ně, sprint k nim, plnění podmínek a vykazování. Návratnost některých investic, mnohdy vyvolaných regulacemi závisí jen na dotacích. Chování firem neurčuje stará dobrá poptávka a ochota kupovat, ale dotace. A ty koneckonců formují i chování domácností.

A konečně čtvrtá bariéra, která odlišuje Česko například od některých severských zemí – neexistuje v něm daňový patriotismus. Protože mají lidé i firmy často zcela oprávněný pocit, že za daně nedostávají odpovídající službu, snaží se je neplatit, respektive platit co nejnižší. Na rozdíl od české hospody se ve finské před kamarády lidé nechlubí, že „obrali“ stát na daních, protože by si odsedli. Tady je to normální. To ovlivňuje míru čistých výnosů z daní a mělo by i určovat optimální daňový mix při konsolidaci financí. Bariéry jsou tedy známé.

Kde brát…

I když má státní rozpočet jen dvě strany, příjmy a výdaje, problémů nakumu­lovaných na obou je víc než dost. Tím hlavním jsou rozevírající se nůžky mezi nimi, které si lze představit jako křivky obou položek v procentním vyjádření k HDP. Výdaje během covidu se skokově odklonily od trendu, což zjednodušeně, ale hezky předvedl novinář Miroslav Motejlek: důchody a sociální dávky se v letech 2019 až 2022 zvýšily o 282 mi­liard, mzdy veřejné sféry za stejné období o 114 miliard korun. Dříve nepředstavitelná čísla!

Složená daňová kvóta vyjadřující podíl všech daní a jiných povinných plateb na HDP ukazuje, že v mezinárodním srovnání sice nevybíráme nízké daně, ale ani vysoké (33,8 procenta HDP vůči průměru 34,2 procenta zemí Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj). Stabilní výše kvóty nekopíruje trend rostoucích výdajů, které se díky inflačním valorizacím automaticky samy navyšují, zaklapnou do systému a jsou tam napořád (takzvaný efekt západky) – jako byste se za každé přibrané kilo odměnili tabulkou čokolády. A tak stále dokola.

Na neudržitelnost tohoto trendu upozorňují každý den desítky zpráv, komentářů nebo statusů na sociálních sítích. K nim se loni na podzim přidala Národní ekonomická rada vlády (NERV). Bylo to pro ni složité mentální cvičení, protože strukturální deficit přesahující 200 miliard korun nelze umazat jen na straně výdajů. Kdo nevěří, ať zajde na její web, který v sekci „O veřejných financích“ umožňuje v kalkulačce veřejných příjmů a výdajů Česka naklikat si vlastní úspory. Každý zjistí, že úředníků není tolik a že vyrovnat rozpočet není jednoduché, zejména ve vládě tvořené pěti stranami s nehomogenními voličskými základnami – politika se zkrátka netýká jen rozpočtu, ale i o toho, aby se nerozpadla vláda a v ulicích nehořely odpadkové koše. Opravdová konsolidace bolí jak ideově, tak v peněžence. To reflektuje i 27 opatření, která NERV navrhl vládě jako zdroj nápadů, kde brát.

Ze strategického pohledu jsou „obvyklým podezřelým“ nejvyšší výdajové položky: důchody, zdravotnictví a školství. U důchodů je třeba debatovat o úpravě valorizačního rámce, aby reflektoval nejen takzvanou důchodcovskou inflaci, ale také fiskální realitu. Dále o svázání věku odchodu do důchodu s prodlužující se dobou dožití, o parametrických úpravách, které budou stabilizovat předvídatelnost systému poškozenou optimalizací v podobě předčasných odchodů do důchodu a také o kombinaci výplat z prvního a třetího pilíře s důrazem na neměnné pravidelné platby na předem stanovenou dobu. Tomu všemu se věnovalo i nejnovější zasedání NERV a je uvedeno v jeho tiskové zprávě.

Další oblastí „velkých čísel“ je zdravotnictví. Do něho putovalo v roce v roce 2021 více než 407 miliard, v roce 2022 432 miliard a odhady na rok 2023 se blíží 475 miliardám korun. Téměř půl bilionu korun a české zdravotnictví má stále přívlastek „podfinancované“. Odstranit systémové problémy jde kombinací různých cest. Tou první je otevření politicky citlivé debaty o spoluúčasti a nadstandardech. Česko patří mezi země s nejnižším podílem privátních výdajů ve zdravotní péči, tvoří jen zhruba 14 procent zdrojů. Po Rumunsku a Slovensku jde o třetí nejnižší číslo v EU tvořené především doplatky za léky. Domácnosti však není potřeba hned nechat platit.

Češi totiž především hřeší na vysokou kvalitu českého zdravotnictví. V ekonomii se tomu říká morální hazard: chovám se ke svému zdraví nezodpovědně, protože vím, že moje náklady léčby ponese někdo jiný (všichni). Obezita, cukrovka, vysoký krevní tlak, ignorování preventivních prohlídek nebo doporučení lékařů, to vše stojí český systém desítky miliard ročně. Do komplexní reformy zdravotní péče by se měly promítat variabilní náklady odpovídající tomu, jak kdo pečuje o své zdraví. Demografický trend bude nutnost těchto opatření zesilovat.

Polemika o školství by byla obrovská. Určitě by v ní nechyběla diskuse o kapacitách předškolního vzdělávání, které určují možnost rodičů pracovat (tedy i platit daně), o nutnosti vymazávat bariéry v přístupu ke vzdělání jedincům ze sociálně slabých rodin či o potřebě investovat do kvalitních pedagogů v celém vzdělávacím systému. A všechny tyto položky jsou v krátkodobém horizontu čistým výdajem. Proto by dávalo smysl bavit se i o zavedení odpovědně stanoveného školného nebo zápisného na vysoké školy s možností garantovaného financování, odložené platby a splatnosti při předem daných podmínkách.

Nový příjmový kanál by vzdělávacím institucím přinesl nové peníze a zároveň by racionalizoval kariérní rozhodování. Argument „bez diplomů budeme chudou montovnou“ je falešný. To, že titul automaticky neznamená lepšího pracovníka, si před několika lety všimli i v konzervativní Anglii, kde ho některé velké banky či poradenské společnosti přestaly stanovovat jako podmínku pro přijetí do pracovního vztahu – talenty zachytávají v mladém věku a formují jejich kariéru, a to i průběžným vzděláváním. Vývoj mnoha odvětví ekonomiky je totiž natolik dynamický, že na něj strnulé akreditované programy a osnovy veřejných vysokých škol nedokáží pružně reagovat.

Daně, obce, data

Efektivní konsolidační strategie se nemůže vyhnout revizi daňového systému. Zde se vládě nabízela možnost revidovat úpravu daně z příjmů fyzických osob (zrušení superhrubé mzdy), která nominálně představuje zhruba 120 mi­liard korun. Opatření sice ponechalo více prostředků domácnostem, ale pokud se vrátíme k podmínkám na začátku článku – natažené dlani domácností požadující eliminaci rizik prostřednictvím státních výdajů – je revize tohoto daňového nástroje fiskálně i ideově ospravedlnitelná. Především je potřeba říct, že při konsolidaci veřejných financí je správné a férové se bavit o postavení osob samostatně výdělečně činných v daňovém systému.

Pozornost je nutné zaměřit i na nepřímé daně, debatu o DPH považuji za jednu ze „státnic z vysoké politiky“. Zjednodušení systému snížením počtu sazeb ze tří na dvě je správné, stejně jako revize položek v jednotlivých sazbách. To jde proti politickým a lobbistickým zájmům roztáčejícím nekonečné debaty o sazbách a přesunům položek z jedné do druhé.

Výsledné opatření může přinést desítky miliard, být rozpočtově neutrální, ale také skončit v červených číslech. Záleží na tom, nakolik se podaří reflektovat teoretické doporučení: „Daň z přidané hodnoty není nástrojem sociální politiky státu!“

Spotřební daně jsou v každé konsolidaci oblíbenou položkou, protože proti zdaňování neřestí se neprotestuje. Jen je třeba mít na paměti, že spotřební daně mají dvě funkce: fiskální (přináší do rozpočtu peníze) a společenskou (prodražují spotřebu, s níž jsou spojené negativní společenské efekty). U alkoholu a tabáku (zvyšujme rázně cigarety a řezaný tabák, pomaleji zahřívaný tabák, ale symbolicky zdaňme e-cigarety a nikotinové sáčky) si jde hrát se sazbami, do jejichž optimální výše významně promlouvají mezinárodní nákupy, ale také s výjimkami zdanění.

U zdanění pohonných hmot je při hledání optimální sazby třeba myslet kromě primárního výnosu i na fiskální tlaky, konkurenceschopnost dopravců nebo na to, že spotřební daně z fosilních paliva pomáhají přes Státní fond dopravní infrastruktury financovat infrastrukturu. E-mobilita je zatím jen černým pasažérem.

V rámci debat o strategii konsolidace by nemělo být opomenuto hospodaření samosprávných celků. Zatímco pětimilionové Dánsko má 98 obcí, v Česku jich k letošnímu 1. lednu bylo 6 254, jen v Praze je 57 městských částí. Administrativní náklady na starosty, rady, zastupitelstva a sekretariáty samosprávy jsou obrovské, stejně jako na neefektivity spojené s počtem rozhodnutí, které více než šest tisíc obcí přijímá – starostové ve stejnou chvíli řeší podobná rozhodnutí, ale s různými výsledky.

Přitom třeba v Rakousku se obce sdružují do větších celků, v nichž soutěží například dodavatelé služeb odpadového hospodářství. NERV proto navrhl racionalizaci počtu samosprávných celků i debatu o financování – samosprávné celky drží z různých důvodů, ale především kvůli nutnosti kofinancovat dotační tituly a být na vyhlášení takových výzev připravené, rozpočtové přebytky jsou ve výši více než 300 miliard korun. To v inflačním prostředí není dobrá zpráva, ale v současném systému nemají jinou volbu.

Konsolidace by měla obsahovat i revizi výdajů, daňových výjimek či nástrojů účelové fiskální podpory. Diskutuje se o stavebním spoření, školkovném, slevách jízdného nebo o podpoře zaměstnaneckého stravování, tou se vcelku podrobně zabývalo Centrum ekonomických a tržních analýz. Tento nástroj je sice účelově ukotven jako „podpora stravování v pracovní době“, ale stát příliš neví, jak je využíván, nestanovuje metriky pro hodnocení, zda je poskytování fiskální podpory efektivní, natož aby se snažil lidi „šťouchat“ k opatřením, která mají pozitivní zdravotní dopady nebo největší ekonomickou přidanou hodnotu (multiplikují se jako výdaj).

V tomto ohledu si nejlépe vedou kantýny (90 procent splnění účelovosti stravování v pracovní době), využití stravenek je horší (50 procent), nejhorší pak stravenkový paušál (26 procent). Ten je de facto neúčelovou slevou na poplatníka/pracovníka, přičemž firmy ho stále více používají k optimalizaci daňové zátěže. Cíle, které byly při přijetí opatření stanoveny pro hodnocení dopadů regulace paušálu, zůstávají daleko za očekáváním. Bude stát vyžadovat vyšší účelovost třeba omezením paušálu, zastropováním denních útrat na stravenkách či zákazem papírové podoby stravenek, které obíhají jako paralelní měna v maloobchodě? Bude se snažit vy­užít podporu stravování jako nástroj sociál­ní politiky nebo zdravotní prevence? Bude měřit ekonomickou efektivitu výdajů a výjimek?

Teď asi ne, protože k tomu nemá data. To je další velký problém veřejných financí, kterému se NERV věnoval – při legislativních změnách se přijímaná opatření spíše neopírají o kvalitní analytické materiály, čest výjimkám. Hodnocení dopadů regulace předem je často spíše formálním cvičením než kritickou oponenturou návrhu, hodnocení dopadů regulace dodatečně se nedělá téměř nikdy. Proto jsou zprávy Národního kontrolního úřadu, který se jako jediná veřejná instituce pravidelně ohlíží zpět v čase a porovnává realitu s vytyčenými cíli, tak depresivní. Přitom to není raketová věda. Každý zákon by měl mít na začátku pět bodů: co chceme dosáhnout (cíl); proč to chceme dosáhnout (důvod); kdy to chceme dosáhnout (časový rámec); jak změříme dopady (metrika); co se stane, když cíle nenaměříme (revize).

Když se v konsolidaci veřejných financí dospěje až sem, je téměř vyhráno. Proč téměř? Aby změny byly systémové, musejí být přijímané s vidinou účinnosti za horizont volebního cyklu. Pamětníci vzpomínají na nepovedenou důchodovou reformu v podobě takzvaného důchodového spoření (druhý pilíř). Prvek, který měl stabilizovat důchodový systém v Česku, fungoval dva roky. Vláda ho protlačila sněmovnou v situaci za křiku opozice vedené sociálními demokraty: „Toto opatření zrušíme první den po volbách!“ Proto druhý pilíř prakticky nikdo nebral vážně a byl odsouzen k zániku ještě předtím, než do systému začaly proudit první peníze. Je proto nezbytné, aby efektivní strategie konsolidace veřejných financí tento důležitý aspekt neopomněla.

Autor je ekonom. Působí v Centru ekonomických a tržních analýz (CETA) a na Anglo-americké vysoké škole. Je členem Národní ekonomické rady vlády (NERV)