Obecní inflace

Na deset a půl milio­nu obyvatel má Česko čtrnáct krajů a šest tisíc dvě stě padesát osm samostatných obcí. Hustší než samosprávy jsou snad už jen železniční koleje. Jedna obec v Česku má tak v průměru 1 498 obyvatel, což je v rámci Evropské unie nesporně rekord. Průměrná velikost samostatné obce se správním centrem je v Evropské unii totiž násobně větší, o pět set překračuje hranici 24 tisíc lidí!

O polovinu menší Dánsko má například jen necelou stovku obcí a pět regionů, tedy jakýchsi krajů. Přesto tam správa věcí veřejných funguje velmi dobře. Dnes už samozřejmě i za pomoci moderních technologií. Podobně se lze inspirovat v další severské zemi, která je sice do rozlohy více než třikrát větší, v počtu obyvatel je na tom ale podobně jako Dánsko. „Norsko ukazuje, jak lze zredukovat počet obcí na polovinu, dnes jich mají místo šesti set tři sta a funguje to skvěle. I proto, že dokázali vysvětlit lidem, že o nic nepřijdou, maximálně že starosta přijde o plat, a to zase tak moc nikomu nevadí,“ říká v rozhovoru pro týdeník Euro prezident Nejvyššího kontrolního úřadu Miloslav Kala. Sám byl kdysi starosta a zastupitel, takže chápe, že nikdo nechce přijít o vládu nad politikami obce.

V některých zemích to zkrátka jde – úsporná a pružná samospráva –, v Česku byla tendence dosud spíše opačná. Čím víc obcí, tím větší deregulace moci, ale tím také větší problémy se správní agendou, kterou si ti malí jen tak nezařídí.

Mnohamiliardová správa

Celý tento rozbujelý systém obecní samosprávy Česko také něco stojí – na lidech i na provozních nákladech jiného typu – a není to zrovna málo. Celkově je v Česku voleno do obcí přes 61 tisíc politiků, z nichž je velká část uvolněná, tedy pobírají platy, které rozhodně nejsou na spodních příčkách platových žebříčků. U malých obcí je průměrný plat uvolněného zastupitele ve vedení obce na úrovni 43 tisíc korun měsíčně, což je dnes průměrný plat v Česku. V hlavním městě Praze mají uvolnění starostové a radní až 150 tisíc měsíčně. V některých obcích jsou náklady na radní polovina veškerých výdajů. Statistiky mluví o celkových nákladech na celou správu ve výši 42 miliard ročně. Prostor k šetření a zefektivnění tu rozhodně je. Shodli se na tom i členové Národní ekonomické rady vlády (NERV), v podstatě nebyl nikdo, kdo by úspory v odhadované výši deseti miliard ročně neviděl a nevítal. A to i z jiných než ekonomických důvodů, které převažují.

„Výdaje na samosprávu jsou v poměru k celkovým výdajům vládního sektoru téměř 30 procent! Dochází k neefektivnímu násobení činností, neexistenci úspor z rozsahu, ke kumulaci volných zdrojů na úrovni každé obce tak, aby každá měla svůj ,polštář‘, k velkým nákladům na samotný provoz obcí a k neúměrné zátěži tohoto systému pro celé veřejné finance,“ vypočítává materiál NERV.

Pochopitelně, obce de facto nemají své vlastní peníze, dalo by říct, že z pronájmů a služeb jen v omezeném množství, a jsou tedy prakticky závislé na rozpočtovém rozdělení daní. Zejména v rozvojových infrastrukturních projektech, jako jsou kanalizace, silnice nebo rozvody elektřiny, je pak těžké v tak husté síti samostatných jednotek, které nad sebou mají ještě krajské hlavy, něco nějak rozumně koordinovat. U menších obcí je pak obtížné sladit i tak základní obecní službu, jakou je školní politika, tedy zajištění škol a školek.

Varianta létající úředník

„V podstatě jsme došli ke třem alternativám, jak by se reforma obecní správy dala udělat,“ vysvětluje vývoj úvah ekonomů člen NERV Petr Zahradník, analytik České spořitelny. „První byla převést správní kompetence na úroveň obcí s rozšířenou působností (ORP), kterých je asi 205, což by bylo výrazné zeštíhlení bez nějaké větší újmy pro kohokoli. V těch nejmenších obcích by už nemusel na každou agendu sedět jeden člověk. ORP má obvykle pod sebou pětadvacet až třicet obcí a ty by ve vybrané odborné agendě obstarával jeden úředník.“

Druhá varianta, o níž NERV uvažoval, byla podle Zahradníka nejradikálnější. Veřejnou správu by obstarávala najatá specializovaná agentura. Tento outsour­cing by podle ekonomů byl sice nej­úspornější, je ale také politicky nejméně průchodný. Zbavovat se agendy, do níž mohou vstupovat různé osobní i stranické zájmy, se nechce v dnešním systému prakticky nikdo.

Třetí varianta byly drobné úspory a škrty v běžných agendách, což by rozpočtu moc neušetřilo, ale jak už to v Česku bývá, je to nejčastější cesta, kterou se jde. Drobné úpravy, případně parametrické změny. Jeden z návrhu například počítal s tím, že by se výrazně zvětšil minimální počet obyvatel obce se správní působností, který byl v roce 2002 stanoven zákonem na tisíc. Pokud by se tak tehdy nestalo, byly by obce dnes ještě výrazně rozdrobenější.

Ministr vnitra, místopředseda vlády a předseda Starostů a nezávislých (STAN) Vít Rakušan přišel s variantou novou, řekněme střední, kterou mezitím prosadil v Poslanecké sněmovně už do druhého čtení. Jde o vytvoření pozice jakéhosi „létajícího úředníka“, jehož by si najímaly tři čtyři obce na to, aby pro ně vedl některou z agend, čímž by se výrazně snížily náklady a rovněž schopnost koordinovat politiku v dané oblasti. Smyslem této motivace je časem obce přivést k tomu, aby se ve své činnosti přirozeně propojovaly do nového institutu, kterému se na vnitru říká „společenství obcí“. To by více méně kopírovalo obvody obcí s rozšířenou působností.

Zní to složitě, ale v podstatě jde o to, jak dobrovolně přimět obce k tomu, aby sdílely svou správní moc a časem se v mnoha věcech organicky a přirozeně propojily do větších celků. To, co si politici nedovolí nařídit velkou správní reformou seshora, takříkajíc od stranického stolu, to v měkčí variantě nabízí „společenství obcí“. Kritici omezování počtu obcí a jejich slučování, kteří se nechtějí zbavit své místní moci, musí sami postupně pomalu pochopit, že to nakonec bude výhodné a levnější pro všechny.

Saská inspirace

Jde nesporně o inspiraci v reformách, které probíhaly na poli obecní samosprávy ve Francii či v sousedním Německu. Za příklad se dává reforma v Sasku, jež právě staví na tom, že se obce na některé věci a agendy spojují samy od sebe, zatímco v jiných si ponechávají své plné pravomoci. Stejné je to ve Francii, kde mimochodem existuje asi 35 tisíc obcí (Francie má šestapůlkrát víc obyvatel než Česko) vesměs spojených do více než 1 200 obecních sdružení. Mají různou formu, od velkých „metropolí“ či „aglomerací“ po obyčejná „sdružení“. Společné je jim sdílení agendy, které je v mnoha oblastech jako územní rozvoj či komunikace dokonce povinné. Sdružení šetří veřejné peníze a konsoliduje činnost obcí už dlouhá desetiletí, jejich tradice sahá hluboko do 20. století.

Ale zpět do Saska. V saské reformě je navíc jedna důležitá věc, jež v souvislosti s „létajícím úředníkem“ zatím nepadla. Ono „dobrovolné propojování obcí“ bylo v Sasku výrazně podpořeno finanční motivací, tedy státními, respektive zemskými (krajskými) penězi. Spojování bylo mnohem výhodnější nejen z provozně-praktických důvodů, ale i z hlediska příjmu obecních pokladen. Větší obce zkrátka dostávají více peněz, což jim umožňuje větší možnosti rozhodování o tom, na co a kde je utratit. Rozhodnout se musí všichni sami od sebe, ale peníze jsou samozřejmě větší na té politicky a ekonomicky „správné“ straně. Není to diskriminace, nýbrž politická podpora.

V Sasku se počet obcí snížil, došlo ke koncentraci agend, ušetřilo se a výkon správy se zlepšil. Lidé to přitom nemají na úřad nějak výrazně dál. V Česku by to od prvního ledna příštího roku mělo někde fungovat podobně, jen je otázka, zda s onou finanční podporou, kterou disponovali ve zmíněné spolkové zemi.

Je tu ještě jeden nástroj, kterým naši severní sousedé v Sasku tlačili obce ke slučování a spojování sil a agend. Postupně se zvedala hranice pro možnost uvolněného, tedy placeného starosty. Zatímco dříve to bylo v obcích nad 1 200 obyvatel, dnes je to už nad pět tisíc. Když chce někdo dělat starostu z povolání místo svého občanského zaměstnání, měl by mít už na starost dostatečně velký prostor lidí a věcí, aby to odpovídalo náročnosti takové práce.

Politický odpor

Český NERV šel ve svých návrzích na úspory ještě dál. Vedle slučování agend obcí a auditů a škrtání ve státní správě, tedy ve vládních resortech, navrhoval také snížit počet krajů na osm. Není to absurdní, když má Česko čtrnáct krajů a osmkrát lidnatější Německo šestnáct spolkových zemí? Severní Porýní-Vestfálsko má přitom 18 milionů obyvatel, Bavorsko třináct milionů. Podobně jako slučování a rušení samostatných obcí, ani tento návrh neprošel politickým sítem, dokonce se o něm ani moc neví mimo stěny zasedací místnosti ekonomických poradců vlády. Nižší samosprávné celky byly mantrou demokracie po celá 90. léta minulého století. Po jejich zavedení a dvacetileté existenci začíná být zřejmé, že jde někdy pouze o prostor pro využití stranických politiků, kteří se nedostali do parlamentu a na ministerstva.

Proti překreslování krajů a novému rozměřování obcí se postavily politické, nikoli ekonomické důvody. Úspora miliard najednou nebyla tím hlavním jako například při rušení zaměstnaneckých benefitů či při přeřazování zboží v nižších a vyšších sazbách DPH. „Přes STAN tohle pochopitelně vůbec nemohlo projít, oni se pořád opírají o starosty menších i větších obcí a ti nechtějí o nějakém spojování ani slyšet,“ vzpomíná člen NERV Zahradník, jenž má zajímavou zkušenost ze života v Belgii, kde byla správní agenda rozprostřena také na větší plochu a nebyla tak roztříštěná či roz­drobená, sdružená ve francouzském stylu. Ostatně v Evropě se nám v tomto drobení správní moci a povinnosti podobá už jen Slovensko, s nímž máme dlouho společnou minulost a zjevně i úřednickou zkušenost.

Politický odpor ke správnímu překreslování republiky potvrzuje i místopředseda STAN a dlouholetý pražský komunální politik, dnes poslanec Jan Lacina. „Je to tak, jádro naší strany stále tvoří starostové malých a středních obcí a tam jsou tyto návrhy opravdu no-go. I když to není můj případ, já bych klidně byl pro. O mně je známo, že bych klidně snížil i počet pražských městských částí, může jich být jen deset,“ konstatoval pro týdeník Euro Lacina.

Místopředseda STAN nicméně připouští, že už i obce pochopily, že všechno samy nezvládnou. Ve velkém je letos vyučil nával dětí do škol a školek, který byl zejména ve středních Čechách obrovský. „Ve Středočeském kraji jsou velmi roz­drobené obce, je jich asi tisíc, a ony nejsou schopny personálně ani materiál­ně zajistit to, co po nich stát chce, totiž provoz škol a školek,“ shrnuje situaci Lacina. „To byl také důvod, proč nebyla místa ve školkách a školách, i když fakticky kapacity nějaké byly. Neumějí to organizovat, protože jim chybí koordinace, a ten létající úředník by tuto koordinaci mohl přinést.“

Co však létající úředník nezvládne, je převádění centrální školské politiky do místní praxe. Což je způsobeno mimo jiné i tím, že peníze z rozpočtu nejdou do krajů a obcí podle toho, jak velké problémy se tu řeší, ale podle obecného koeficien­tu, který neví nic o vyloučených lokalitách, míře nevzdělanosti a podobně.

Pokud létající úředníci začnou v Česku působit už příští rok, mohl by to být první krok k tomu, aby se celý správní systém přizpůsobil modernímu světu. Nebo půjde jen o další polovičaté řešení problému, kvůli němuž unikají státu miliardy, které by mohl využít jinde? „Ve srovnání s tím, co teď potřebujeme ušetřit, těch deset mi­liard zase tolik není,“ říká nakonec smířlivě i ekonom Zahradník. „Nejsou to zase tak velké peníze, jak to vypadá,“ souhlasí politik STAN Lacina. Dělejte pak v Česku moderní a efektivní samosprávnou politiku…