Velký stát je zpět. Z čeho ho zaplatíme?

Hvězdou sympozia v Jackson Hole, které je jakousi obdobou Davosu pro centrální bankéře, tradičně bývá guvernér amerického Federálního rezervního systému, jehož projev je bedlivě sledován kvůli náznakům, jakým směrem se bude ubírat měnová politika USA.

Na letošním setkání ve Wyomingu se však nemluvilo o projevu žádného z centrál­ních bankéřů, inflaci či úrokových sazbách, ale především o vystoupení jednoho akademika, jenž k vybraným posluchačům promlouval o zadlužování.

Profesor Barry Eichengreen z Kali­fornské univerzity v Berkeley zvěstoval chmurné zprávy a varoval, že obrovské veřejné dluhy, jež státy nakupily během pandemie a finanční krize, „se v dohledné době zásadně nesníží“. Citoval přitom z článku, který napsal spolu s ekonomem Mezinárodního měnového fondu Serkanem Arslanalpem.

Hospodářský růst podle něj pravděpodobně nebude dostatečně silný, aby se zadlužení snížilo. Mnohé vlády navíc výdaje vůbec nesnižují, ale naopak je dál nadšeně zvyšují, dodal.

Eichengreen sice jasně vyjádřil naději, že státy budou přece jen schopné zvýšit daňové příjmy nebo podpořit vyšší růst, a tím veřejným financím ulehčit, ale „výzvy před námi jsou hrozivé“, řekl.

Pokud se ve své prognóze nemýlí, pak by se zaběhnutý konsensus ohledně zdanění a výdajů mohl začít hroutit. Od osmdesátých let minulého století, kdy v USA nastoupila reaganomika a ve Velké Británii thatcherismus, se v mnoha vyspělých ekonomikách ujala představa menších států, které toho dělají méně a také méně zdaňují.

Výzvy jako koronavirová pandemie, přechod na zelenou energetiku a rostoucí geopolitické napětí však přiměly vlády k větší angažovanosti. Třeba ta současná americká zasahuje do ekonomiky způsobem, jaký jsme od třicátých let minulého století neviděli.

Hlavní ekonom a stratég společnosti Schroders Keith Wade to charakterizuje jako „návrat fiskálního aktivismu“, kdy vlády více utrácejí a zároveň přebírají významnější roli při řízení hospodářského cyklu.

K zaplacení výdajů aktivnějších vlád však bude třeba přehodnotit fiskální politiku. Prudce rostoucí náklady na úvěry ztížily již beztak silně zadluženým státům možnost využít k financování dalších výdajů dluhopisové trhy.

Danění příjmů mladších zaměstnanců, ze kterého se platí zdravotní péče a důchody pro starší spoluobčany – kteří jsou často majetní, ale ekonomicky neaktivní –, už pravděpodobně nebude politicky udržitelné.

„Velkým problémem je, jak v demokra­cii přesvědčit voliče, že daňové příjmy mají vzrůst,“ říká bývalý šéf britského daňového úřadu Edward Troup. „Jde o nejzávažnější politicko-ekonomickou otázku dnešní doby.“

Fiskální přitažlivost

Potřeba vyšších vládních výdajů se točí kolem tří oblastí: obrany, demografie a klimatické změny.

Pád berlínské zdi v roce 1989 a konec studené války přinesly takzvanou mírovou dividendu, kdy byly výdaje na obranu přesměrovány na jiné účely. A tak koncem roku 2021 plnila cíl vydávat na obranu dvě procenta hrubého domácího produktu ani ne polovina z 31 členů NATO.

Ruská invaze na Ukrajinu a rostoucí napětí mezi Západem a Čínou však nutí řadu vlád k navýšení vojenských kapacit.

Tři dny po začátku války na Ukrajině měl německý kancléř Olaf Scholz projev, v němž mluvil o Zeitenwende – epochál­ní změně –, a zavázal se splnit dvou­procentní cíl do roku 2024. Japonsko plánuje zvýšit rozpočet na obranu o 57 procent.

Jenže dále prudce rostou i výdaje na zdravotnictví a důchody. Poměr lidí aktivních na pracovním trhu k seniorům – tedy podíl lidí starších 65 let na počet lidí ve věku 20 až 64 let – se v celé Organizaci pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) zvýší z 33 procent v roce 2023 na 36 procent v roce 2027 a poté bude pokračovat ve zhruba jedno­procentním ročním nárůstu až na 52 procent v roce 2050.

Přesné náklady na dosažení nulových čistých emisí uhlíku budou záviset nejen na technologických inovacích, ale i na ochotě vlád spolupracovat. Soutěžení států o vývoj nebo přilákání zelených technologií je pochopitelné z důvodů národní bezpečnosti, ale postup na vlastní pěst pravděpodobně zvýší náklady na ekologizaci ekonomik.

Opětovný důraz na fiskální politiku však není jen důsledkem naléhavých požadavků energetické transformace a zvýšeného geopolitického napětí.

Vlády jí přišly na chuť během koronavirové pandemie a nedávné energetické krize v Evropě, kdy organizovaly zavádění masových očkovacích programů a balíčků finanční podpory domácnostem a podnikům.

Oživení myšlenky velkého státu, který aktivně řeší sociální potřeby obyvatel, s sebou nese i nutnost vyšších veřejných výdajů.

„Budeme-li se více spoléhat na fiskální politiku, znamená to, že se makroekonomická pravidla budou řídit politikou,“ říká Wade. Zatímco centrální banky mají na udržení finanční stability a kontrolu inflace k ruce omezený soubor nástrojů, vládní fiskální politika „přináší možnosti, koho a co zdanit a za co utrácet“.

Zářným příkladem budiž loni schválený plán ekologických dotací prezidenta USA Joea Bidena, takzvaný Zákon o snížení inflace. Podle amerického daňového historika Josepha Thorndikea se mají v rámci tohoto balíčku rozdělit stovky miliard na dotacích a daňových úlevách pro zelené technologie a výrobu.

„Biden a jeho lidé naprosto bezostyš­ně opisovali od Franklina Roosevelta v jeho nejčistší podobě,“ říká. „Od dob Roosevelta nikdo tento argument nepřednesl s takovou neochvějností a přesvědčením.“

Vyspělé ekonomiky nyní řeší problém spočívající v tom, že touha i potřeba vlád více utrácet přichází v době nanejvýš průměrného hospodářského růstu a zpřísněných finančních podmínek.

Bezprecedentní podpora podnikům i jednotlivcům během koronavirové pandemie zvýšila veřejné zadlužení mnoha vyspělých ekonomik, zatímco prudký nárůst inflace vyvolal rychlé zvyšování úrokových sazeb související s tím, jak se centrální banky snaží rostoucí ceny krotit.

Stoupající zadlužení a vyšší úrokové sazby prodraží vládám úvěry, zejména berou-li si je na každodenní výdaje.

„Současné nároky na příjmy, zejména kvůli vyšším výdajům na obranu, jsou opravdu velké,“ říká bývalý šéf daňového oddělení OECD Pascal Saint-Amans. „Vypadá to, že daně zůstanou nadále aktuál­ním tématem.“

Občané a podniky ve vyspělých ekonomikách však již dnes platí celkem vysoké daně. Podle údajů OECD průměrné daňové zatížení v členských státech v poměru k hrubému domácímu produktu vzrostlo z 24,9 procenta v roce 1965 na 32,6 procenta v roce 1988 – vlády tehdy rozšířily sociální záchranné sítě a systémy zdravotní péče.

Až do tohoto desetiletí zůstala míra zdanění poměrně stabilní, ale od korona­virové pandemie roste. Průměrná úroveň v roce 2021 činila 34,1 procenta, uvádí OECD.

Nejsnadněji se podpora pro zvýšení daní v USA historicky získávala v době války, a to apelováním na „společnou oběť a vlastenectví“, říká Thorndike.

Mnohem hůř se však nutnost zvýšení daní oznamuje v době krize životních nákladů a vyšší inflace. „Na ospravedlnění zvyšování daní nám v politice chybí ta správná slova; prostě to nejde vysvětlit,“ říká.

Zásadní reforma

Zástupkyně ředitele a vedoucí daňového oddělení britského Institutu pro fiskální studie Helen Millerová upozorňuje, že další možností je omezení veřejných služeb. To je však rovněž politicky neprůchodné. „Máme hodně daleko k debatě typu: Tohle jsou výzvy, před nimiž stojíme, co chcete jako občané podniknout?“ říká.

Vzhledem k obtížné politické situaci je nejpravděpodobnějším výsledkem, že se vlády budou snažit o nějaký kompromis – tu zvýší daně, onde zmrazí výdaje a budou doufat, že si toho nikdo nevšimne.

Řada odborníků se však domnívá, že k nápravě nedostatků v daňových systémech většiny zemí je nyní zapotřebí mnohem radikálnější přístup.

Judith Freedmanová, emeritní profesorka daňového práva a politiky na Oxfordské univerzitě, říká, že v daňovém systému nyní potřebujeme „zásadní reformu a ne nějaké polovičatosti“. Reforma by měla zahrnovat posouzení rovnováhy mezi zdaněním kapitálu a příjmů, měli bychom zvážit, zda více zdanit půdu a jakým způsobem danit bohatství v širším smyslu.

Bývalá vedoucí daňové politiky Insti­tutu autorizovaných účetních v Anglii a Walesu Anita Monteithová se domnívá, že v oblasti daní je všechno zlé k něčemu dobré, a poukazuje na zavedení daně z uhlí po velkém požáru Londýna v 17. století. Byla vybírána na pomoc s kolosálními náklady na obnovu City a lze ji považovat za ranou energetickou daň.

„To jen dokazuje, že pokud jde o daňovou politiku, už nic nového nevymyslíme,“ říká Monteithová s tím, že vlády zavedou další ekologické daně. Varuje však, že budou muset pečlivě promýšlet všechny nezamýšlené důsledky.

Mahmood Pradhan, vedoucí globální makroekonomie v Amundiho institutu, tvrdí, že „bez zdanění uhlíku a odhodlání veřejné sféry k tomuto kroku se nám přechod na zelenou ekonomiku nemusí podařit“.

Další možností by bylo vrátit se k trendu z doby před začátkem 20. století a více danit bohatství. Ostatně skupina milionářů z celého světa naléhá na vedoucí představitele, kteří se setkali na zasedání G20 v Indii, aby toto opatření zvážili.

V dopise hlavám států uvádějí, že široká mezinárodní dohoda o zdanění bohatství „by snížila nebezpečnou míru nerovnosti“ a státy by díky ní získaly finanční prostředky.

„Až do první světové války Británie zdaňovala především bohatství – půdu a dědictví,“ vysvětluje Norma Cohenová, čestná vědecká pracovnice na Queen Mary univerzitě v Londýně a bývalá reportérka listu Financial Times. „Mezi hlavní důvody patřila velká příjmová nerovnost. Nebylo dost příjmů, které by šlo danit.“

S postupujícím stárnutím populace a rostoucím procentem obyvatelstva závislého na důchodech, nikoli příjmech ze zaměstnání, by bohatství mohlo opět tvořit větší část daňového výběru. „Demografické změny nás samy o sobě donutí bohatství zdanit. Příjmy prostě nebudou stačit,“ říká Cohenová.

Souhlasí s ní i další ekonomové. „Politic­ký tlak na zdanění kapitálu bude trvalý,“ říká Pradhan. „Daně z kapitálových výnosů jsou v mnoha zemích poměrně nízké.“

I Troup tvrdí, že vlády by se měly více snažit o přerozdělení bohatství od starších generací k těm mladším. „Daně by se měly zvýšit mně a mé generaci boomers, která je už neproduktivní,“ říká. „Poválečná generace boomers je zdaněná málo. Problémem je, že je docela slyšet a je početná.“

Saint-Amans poukazuje na statistiky nemovitostí v OECD, z nichž vyplývá, že výběr daní z této třídy aktiv je ve všech vyspělých ekonomikách nízký. Podle zprávy z roku 2021 se příjmy z nemovitého majetku jako procento HDP pohybují v rozmezí od 0,1 procenta v Lucembursku po 3,1 procenta v Kanadě – přičemž průměr OECD je 1,1 procenta.

Daně z nemovitostí, zejména těch odvíjejících se od hodnoty pozemku, by měly být přezkoumány, dodává Freedmanová, ale upozorňuje, že vlády, které o nich uvažují, by se měly pečlivě podívat, co v minulosti nefungovalo, a poučit se z toho.

Potíž s majetkovými daněmi nebo daněmi z bohatství totiž spočívá v tom, že pro vlády nebývalo jejich vybírání snadné nebo politicky atraktivní. Posun k tomuto typu daní proto nejspíš nebude jednoduchý.

„Pokusy o zdanění zisků z ekonomického rozvoje v minulosti vedly k zavádění daní, jež zablokovaly uvolňování pozemků pro rozvoj, což je samozřejmě nežádoucí, nebo k velmi složitým schématům vedoucím k vyhýbání se daňovým povinnostem,“ varuje Freedmanová.

Nedávný trend zdanění neočekáva­ných zisků v Evropě by mohl být také předzvěstí věcí příštích. Podle Freed­manové překvapivé srpnové zavedení daně ze zisku bank v Itálii ukázalo, co politici nejspíš podniknou, až budou čelit nedostatku příjmů.

„Pocítí krátkodobou krizi a zavedou krátkodobou daň,“ říká Freedmanová. „Z dlouhodobého hlediska to žádný problém nevyřeší.“

Cohenová se domnívá, že vlády by se mohly poučit z válečných zkušeností Británie a dalších zemí, které v roce 1917 zavedly „daň z nadměrného zisku“ podniků, s jejichž pomocí hradily válečné výdaje. V posledním fiskálním roce války, 1918/1919, představovala tato daň třetinu příjmů do britské pokladny.

Na způsob danění by mohl mít dopad i přechod na uhlíkově neutrální ekonomiku a masové zavádění generativní umělé inteligence. A státní pokladny se také budou muset méně spoléhat na spotřební daň z pohonných hmot, protože řidiči budou přecházet na elektromobily.

Zaměření na daně z příjmu, které bylo typické pro 20. století, by se mohlo v dnešní době ukázat zastaralé, protože práce se stále více automatizuje. Chris Sanger, globální vedoucí oddělení vládních a rizikových daní ve společnosti EY, říká: „Když se zamyslíte nad rostoucím využíváním robotů a dalších strojů, budeme mít stále stejně vysoký podíl (daňových příjmů) z práce?“

Jak varoval už Eichengreen, není vůbec jisté, zda vlády dokážou své příjmy výrazně zvýšit. I kdyby tomu tak bylo, větší využívání daňových a výdajových nástrojů povede k zvýšenému dohledu na finanční sílu a fiskální důvěryhodnost států.

„Vlády musejí ve svých rozpočtech zachovat důvěryhodný fiskální rámec, v němž se například poměr dluhu k HDP ve střednědobém horizontu stabilizuje,“ říká Wade. „Jinak riskují hněv takzvaných strážců dluhopisových trhů a bude hrozit, že dodatečné výdaje pohltí vyšší úrokové náklady při výprodeji na trzích.“

Fiasko britského „mini“ rozpočtu na rok 2022, kdy vláda zaskočila investory překvapivým oznámením příjmově nekrytých daňových škrtů v hodnotě 45 miliard liber a ti pak reagovali prodejem britských dluhopisů, je případovou studií, jak se to nemá dělat.

Důsledky chování vlády a potřeba řešit dlouhodobé problémy budou mít jistě dopad na ekonomiky, trhy, individuální finance lidí a nakonec i na samotnou Zemi. Jako vždy v případě daní tu budou vítězové a poražení.

„Je třeba opravdu promyslet dopady,“ říká Sanger. „Daňová politika je velmi mocný nástroj.“

Emma Agyemangová, Chris Giles, FT